[摘要]社区教育是以社区为范围，以社区全体成员为对象，旨在服务与发展社区、提高社区成员整体素质与生活质量的教育活动综合体。2010年7月，长沙市出台《社区教育工作实施意见》，同年10月，社区教育在芙蓉区全面实施。2011年6月，芙蓉区被列入省级社区教育实验区。为了解当前芙蓉区社区教育的开展情况，切实研究解决实施过程中存在的主要问题，并逐步探索出适合自身实标的社区教育管理模式，切实推进社区教育实验。

[关键词]现状；问题；成因剖析；对策建议

一、芙蓉区社区教育的现状

1、管理机构基本完善。芙蓉区成立了社区教育工作领导小组，党群副书记亲任组长，宣传部长和分管教育的副区长担任常务副组长，形成了由区教育局牵头、其他相关部门共同参与的工作机制，并制订了《芙蓉区社区教育工作实施意见》指导性文件。全区所有街道均配备专职工作人员2-3名，所有社区均安排专兼职工作人员1-2名。

2、教育设施基本完备。积极整合政府、企业、学校和社会各类资源，成立了社区学院，开办了“老干部大学”，挂牌了“国家职业技能鉴定所”、“湖南省SIYB定点培训机构”、“长沙市就业再就业定点培训机构”和“芙蓉区创业人才培训中心”，辖区内各级各类图书馆、博物馆、展览馆、公园等公益性场所众多，还自建有科技馆、文化馆、图书馆、素质教育基地、少年宫、乡村少年宫等。全区所有街道（乡、局）均建立了社区学校，所有社区建有文艺、棋牌、球类等各种市民活动室，不少社区（村）还组建了市民文化艺术团。全区所有公办中小学校挂牌成立了“市民大学”和“家长学校”，每所学校均配备实验室、体育室、艺术室、图书室、心理咨询室、电视台、广播站等各类高标准的功能场馆。

3、课程开设基本完整。定期开设有卫生保健、心理咨询、旅游交通、民俗文化、科技发展、法律常识、婴幼护理、儿童及青少年教育、电脑及网络、家庭安全知识、理财知识、基础外语、花鸟宠物、书法绘画摄影、音乐舞蹈、手工制作、家政服务等公益性课程，并面向全体市民开放。积极引导在职员工、待业大学生、回乡农民、失业人员等参加创业、就业、再就业技能培训，支持中小学生参加社会实践活动，鼓励社区居民参加各类文体活动，能基本保障社会各类成员的学习需求。

二、当前存在的主要问题及其成因剖析

根据近几年发展情况，笔者认为芙蓉区社区教育管理主要存在六个方面的问题：

1、宣传引导不深。各街道对社区教育的重视度并不高。其开展社区教育活动的政治倾向性偏重，大都出于两个方面，一方面，是为宣传社区亮点或特色工作而精心策划的较大规模的即时活动；另一方面，是上级部门对社区教育相关绩效考核的计划任务。正如此，导致社区教育的随机性、形式化非常严重，工作的主观能动性缺失，没有真正当作一项常规工作来常态落实，举办次数相当有限，且基本上没有固定时期。此外，社区开展的教育活动大都由内部少数人自发组织、自行设计，缺乏专业指导，授课者权威性不足，教学方法相对落后，教学内容适应群体有限，从而导致社区教育质量跟不上居民需求，对居民缺乏吸引力，满意度自然偏低。

2、政策导向不利。社区教育的对象为社区居民，主要是成年人。按照国家教育部的职能分工，社区教育由职业教育与成人教育司主管。2004年，该司制订了《关于推进社区教育工作的若干意见》指导性文件，其中规定由教育行政部门牵头负责，但根据《教育法》、《义务教育法》的有关要求，职业教育与成人教育职责主要由市级以上政府承担，区县一级政府主要承担义务教育管理职责。就芙蓉区而言，也是根据《关于推进社区教育工作的若干意见》的要求，简单地将社区教育交由芙蓉区教育局牵头负责。但芙蓉区教育局实际仅管辖公办中小学校和幼儿园，成人教育与职业教育非其管理权限范畴。加之，社区教育本质上是社区组织建设和社区文化建设，芙蓉区教育局与社区基本上无直接关系，芙蓉区现行的将社区教育交由芙蓉区教育局管理的工作机制，必然直接导致对社区教育缺乏必要的约制力，其组织管理、业务指导以及评价考核上均相对乏力。

3、经费投入不大。芙蓉区依托区位优越，区域内商贾云集、百业兴隆，几乎所有在湘全国性金融机构的省级分部均落户芙蓉区，区域经济发展为教育的持续健康快速发展提供了坚实的物质保障，年度教育经费投入增长比例已连续9年高于财政经常性收入增长比例2个百分点，教育投入的生均、师均、校均居全市各区县之首。但根据《关于推进社区教育工作的若干意见》的规定：“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于1元的标准，落实社区教育经费。”如果按1元/人测算，芙蓉区现有65个社区共75万常住人口，年度社区教育经费仅75万元，平均每个社区每年不足1.2万。预算内的经费远远不能满足其需求，不少社区还得挪用其他办公经费来补充。经费投入不足，必然导致社区教育无法常态开展，师资力量无法保证，教育质量无法谈起，也就只能走“形式化”的无奈路线，或是有“上级任务”且有拨款补助时开展。

4、组织管理不强。社区教育是以社区为载体开展的教育活动，具体由社区组织实施，而对社区居民有效的组织与引导是实施社区教育的关键。根据现行的行政管理体制，居民大都是接受纵向管理的“单位人”，与社区基本上无组织关系或层级关系，社区对其的管理难度非常大。据调查，社区组织教育活动大都需要以张贴通知、发送手机短信、发放宣传、上门通知甚至赠送礼品等多重形式来招募居民参加，参加活动时居民随意性很强，纪律意识非常淡薄，迟到、早退或现场抽烟、玩手机、抱小孩等现象普遍存在。因此，社区教育更有赖于对居民的横向管理，只有实现居民由“单位人”向“社区人”的真正转变，居民才可能融入社区，才真正有义务和责任参与社区建设与服务，同样也才会提高居民参与社区教育的自觉性和主动性。

5、评价考核不严。芙蓉区制订的《长沙市芙蓉区社区教育工作实施意见》中明确规定将社区教育纳入对街道及相关部门的绩效考核。但考核体系中对社区教育考核相关的表述仅有一项，即：“构建立体育人网络，做好控流保学工作，落实学校周边安全，加强民办、学前和社区教育管理”，该单项分值共占1分，其中社区教育所占分值不到0.2分。具体指标虽然包括组织与管理、制度与保障、队伍建设、场地与设置、实施与成效五个方面，但多为基本的、宏观的且稳定性较强的保障性要求，并没有提出一些明确的、硬性的、量化的发展性要求，考核对街道不可能造成一定压力，必然导致对社区教育管理的约制力和激励性明显偏低。在这种较为宽松的考核机制下，完全无法有效激励社区有序开展社区教育工作。

6、资源整合不力。学校是社区的文化教育中心和传播科学技术的中心，任何一个学校都处在一定的社区内，学校应该为社会所有、社会所治、社会所享。而芙蓉区在引导学校与社区资源整合上没有行之有效的工作策略，没有真正形成常态“学社”结合的社区教育运行机制，使得学校拥有的这些宝贵资源并没有完全向社区开放，没有很好地为社区居民终身学习提供机会和有利条件。

三、推进社区教育的对策建议

解决当前社区教育管理存在的问题，必须顺应新时期社区教育管理的发展趋势，准确把握国内外以及本区域社区教育管理的基础与优势，并以此为基础进行社区教育管理体制机制的实践与创新。

（一）进一步深化宣传引导。

当前，芙蓉区已进入一个高速发展的时期，社区教育的全民性、全程性和全面性的作用更加突出，社区内所有成员均有受教育的权利和机会，社区教育也需要社区成员的广泛参与，这就需要形成人人关心、人人参与、人人支持的社区教育氛围，共同为社区教育提供服务。

1、深入宣传教育。坚持正确的政治方向，把社区教育当作推进社会主义现代化建设的重要载体，为区域经济社会协调发展提供教育服务；把社会主义核心价值体系融入社区教育的全过程，培育社区居民强烈的爱国主义、民族主义和集体主义情怀；继承和发展优秀的民族传统文化，提高国民对民族文化的认同感，增强民族自尊心和自信心。充分利用宣传橱窗、板报、广播、网络、报刊、简报等宣传平台，广泛宣传社区教育相关的政策文件，加强舆论导向，加快转变教育观念，摆脱传统“学校教育观”的束缚，切实树立“大教育观”，进一步提高政府、企业、市民对社区教育价值的认识，使终身学习成为广大市民的高度共识和自觉追求。

2、加强统筹规划。社区教育管理要顺应现代公民社会发展的要求，把“发展”作为第一要务，牢固树立“以人为本”的理念，以“统筹兼顾”的根本办法，推进社区教育全面、协调、可持续发展。要转变政府职能，由管制型政府向服务型政府转变，最大限度地依靠广大民众，充分体现社区居民的民主自治；要树立为人的全面发展服务的理念，建设终身教育体系和学习型社会；统筹整合各类资源，依托本社区历史传统、文化背景、民族习俗、地理环境、人力资源等，构筑独具特色的社区教育发展格局。要坚持近期与长远期相结合，整体与局部相结合，特殊与一般相结合，进一步完善社区教育管理制度体系，切实将社区教育纳入区域经济社会发展规划，纳入区域教育强区建设规划，纳入基层组织建设规划，统筹城乡之间、区域之间及不同人群之间的发展差异，分片实施，分类指导，分步推进，确保社区教育管理实践既要有现实性，更要有前瞻性，既要有共性，更要有个性。

3、深化理论研究。积极发挥教育科研在社区教育发展中的先导作用，完善科研创新机制，通过课题研究的方法研究社区教育管理中出现的各类问题，努力探索社区教育管理的规律，总结经验教训，寻到解决问题的策略，加大教育研究成果的推广作用，科学指导各层面开展有效的社区教育管理工作。

4、打造品牌项目。以“丰富内涵，创新载体、提升层次，打造品牌”为发展主线，以教育基地和工作者队伍建设为突破口，根据区域社会经济发展需要，秉承“源自社区、立足社区、服务社区”社区教育项目开发理念，组织专门人员开发实用化、地方化、系列化的社区教育项目，并以点带面，推进社区教育全面跃进，着力打造本区域的特色品牌，形成“一街一品，一社区一特色”的发展格局。

（二）进一步加大经费投入。

社区教育是一项非功利性的教育事业，保障其经费投入是社区教育持续发展的基础条件，在当前社区教育专项经费投入相对不足的现实下，拓宽其融资渠道是社区教育管理的一项重要职能，采取“四个一点”模式，即：政府拨一点、社会筹一点、单位出一点、个人拿一点。

1、建立政府投入保障机制。健全以政府财政投入为主、以社会融资为辅的社区教育经费多元化投入保障机制，政府财政设立社区教育专项经费，明确其所占政府财政年度经常性支出中的比例，足额安排社区学院人员经费、公用经费、教学业务专项经费和奖励经费，确保及时到位，专款专用。同时，实行以“以奖代拨”的形式，对办学成绩显著的社区学校给予专项奖励，适当提高人均教育经费标准，推进社区教育向公益性事业发展。此外，也可实行“教育券”，在使用上侧重两类人群，即：需要学习却有经济困难的人群；下岗工人等弱势人群。

2、统筹职工教育经费。认真落实“社区内各单位按职工工资总额的1.5%-2.5%用于职工培训”的规定，用于开展在职人员培训、职工教育基地建设及系统或行业教育培训中心建设。同时，对不同的教育培训，采取不同的经费承担方式，如转岗转业教育经费由政府和个人共同承担，职业技能提高培训由单位和个人共同承担，个人业余爱好休闲培训由居民自己承担。

3、建立社会投入优惠政策。研究制定支持、鼓励投资社区教育的优惠政策，鼓励社会资金以捐资、投资、项目融资等多元投入形式参与、支持社区教育，用于改善社区教育的办学条件，切实保障社区教育工作的持续、常态开展。鼓励社会力量资助社区教育，鼓励家庭、个人增加教育和培训投入。同时，为保障社区教育经费专款专用，建立社区教育经费的分配和使用机制也是一个重要方面。在经费分配上，要做到正确处理好行政性支出、业务性支出和基础建设支出之间的关系，处理好重点建设支出与一般建设支出的关系，处理好维持性支出和发展性支出的关系，对各类社区教育经费的分配要设置恰当的比例。在经费使用上，要加强社区教育经费的法制建设，合理控制社区教育经费的流向，建立健全社区教育财务审计制度，切实提高经费使用效益，保证社区教育健康发展。

（三）进一步健全管理机制。

科学的管理机制是提高社区教育管理实效的有力保障。

1、提高管理层级。建立高于同级职能部门且相对独立的专门管理和指导机构，如：社区教育管理与指导中心或社区教育管理委员会，直接隶属于区委、区政府或两办，直接统筹管理相关职能部门，实行“三横三纵”模式，即：把社区教育的主要管理资源和管理机构都纳入进来，由区社区教育委会员、街道社区教育委员会、社区文教主任组成三级社区教育管理机制，由区级社区教育机构、街道级社区教育机构、社区级社区教育机构组成三级社区教育实体网络机制，由社区教育协会、社区学院等区级研究机构、学区学习型研究团体、社区文教事务助理组成三级社区科研机制，切实加强社区教育工作的领导和指导，确保政令畅通。

2、理顺管理职能。由街道办事处担当辖区内的社区教育组织者、实施者、监督者和协调者。社区教育委员会由区党政领导挂帅，街道办事处相关职能科室按照行政方式布置和检查社区教育工作，社会有关职能部门及驻区单位共同参加社区教育工作，实行“五力合一”模式，即：政府推动力、部门协作力、市场运作力、社区自治力、群众参与力相结合，将组织、宣传、教育、人社、民政等相关部门的职责职能进一步细化，做到分工既合作，各司其职，协调配合，形成区委、区政府统筹领导、专门部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的社区教育领导体制和工作机制，切实提高社区教育管理的执行力和有效性。

3、完善组织关系。试点在社区建立统一的党、团、工、妇、群等组织关系，将社区居民纳入社区统筹管理，或实行组织关系的“单位-社区两条线”管理，密切社区与社区居民的联系，切实提高社区对社区居民的组织约束力。

4、完善激励机制。按照《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中“建立学习成果认证体系，建立学分银行制度”的要求，试行社区教育学分制管理，将学分记录纳入学习者业务档案，作为学习者评优评先、评职晋级的重要条件之一。同时，通过严格的学分积累与认证的，可视为学习者学历提高培训，颁发普遍认可的同等学历的证明，并适用于相关的就业应聘。此外，分级完善和落实社区教育工作年度绩效考核体系，以发展性的要求量化考核指标，形成有效的督导评估机制，并强调过程性评价，以全面检查、定点督查、随访抽查的方式，定期不定期组织社区教育工作督导评估，确保社区教育落到实处。广泛开展评比活动，设置“学习型机关”、“学习型企业”、“学习型社区”、“学习型街道（居委会）”、“学习型家庭”等学习型组织评比创建项目，广泛宣传和表彰在学习型组织创建活动中涌现出来的先进典型，介绍推广个人和组织积极学习的经验，形成浓厚了爱学习、争学习的氛围，丰富学习型城区创建内涵底蕴。

（四）进一步夯实基础条件。

社区教育管理的基础条件主要包括教育实体建设与教育工作队伍建设。

1、建设综合性教育实体。社区教育实体是开展社区教育的重要载体，为社区教育活动提供场地、设施、课程、师资等资源。其特点是立足基层、功能多样和网络化管理。社区教育实体应该建立在社区，贴近社区居民，集成人教育、职业教育、老年教育于一体，文化知识教育与休闲教育并举，形成一个上下贯通、左右沟通的社区教育网络系统，保证社区教育的大众化、普及化、平民化特色。因此，要进一步增加社区学院、社区学校、学习站（中心）等机构的数量，且配备必要的基础设施和信息化装备，就近为社区居民提供优质完备的社区教育场地，保障社区居民就近参与多样化的社区教育活动。紧密依托学区内中小学校，实行“一长掌两校，一校挂两牌，一师执两教”，使区内中小学校成为社区文化教育中心，且制订章程及相关制度，明确一所学校为团长单位，各学校均成立党政一把手作组长的专门领导小组，为社区居民和师生提供共同学习园地，发挥教师专业才能优势，为社区市民提供教育服务。

2、推进专业化队伍建设。社区教育工作队伍一般可通过专任制、选派制、聘任制和志愿制建立起来，但社区教育活动的综合性、复杂性以及社区教育工作者角色的多样性，决定了社区教育工作对社区教育工作者的素质要求是多方面的，主要是专业知识、专业技能和专业情感三个方面。其中专业知识包括普通文化知识、教学科的专门知识和教育学科知识，专业技能包括教学技巧和教育教学能力，如教学设计能力、教学实施能力、学业检查评价能力；专业情感包括专业理想、专业情操、专业方向和专业自我。因此，要建立和完善社区教育工作者的资格认证制度和强化激励制度等。同时，要建立健全社区教育工作者的培养培训的制度，如采用“走出去、请进来”方式，实行技术熟练者范式和反思性实践范式，有计划地开展政策法规、职业道德、社区教育和终身教育理论知识、专业知识以及社会工作知识方面的教育，以更开放、更灵活、更富有弹性的专业方式去培训引导社区教育工作者，不断提高社区教育工作者的业务能力和管理水平，加速专业化发展的进程，以引领社区教育向更高层次迈进。

（五）进一步整合优质资源。

从国内外社区教育管理经验不难看出，整合资源是社区教育常态化的必要措施。

1、整合利用社区内教育资源。充分整合社区内学校、企业、公共场所、公益性场馆等各类教育资源，横向联合，纵向沟通，使现有教育资源发挥更大的作用，推行教育资源开放成本政府买单，促使全区各类教育资源无偿或低偿向市民开放，最大限度地实现资源共享。不断完善学校教育资源向市民开放形式，鼓励区域学校建立现代信息技术和远程教育网络培训中心或学习站，为社区居民提供多样的教育服务。社区内的部门和单位也要积极有序开放相关教育资源，积极吸引社会民间组织参与社区教育，为市民、学生提供学习场所和社会实践机会。充分利用爱国主义教育基地，利用青少年活动中心和家长学校这些平台，对未成年人进行爱国主义教育。

2、建立强有力的志愿者服务工作机制。将其纳入单位在职人员绩效考核、评优评先、职称评聘的范畴，纳入各级各类学校的课程体系，鼓励全体社区居民、驻社区单位主动参与社区公共服务与管理，增强其社区主人翁意识和“社区人”观念。引导社区内专家学者、老干部、老教师、先进模范人物及各类技术人才等，主动加入社区教育兼职辅导员志愿队伍，不断壮大社区教育志愿者的数量，提高社区教育师资和社区教育志愿者的质量，切实为社区教育的组织实施提供人力支撑。

3、充分挖掘整合隐性资源。将社区历史文化、传统文化、特色文化等隐性资源有效融入社区教育项目建设中，逐步形成独具特色的社区教育文化，提高社区居民对社区的认同感、归属感和自豪感。

4、优化网络信息平台。社区教育信息网络学习建设是社区教育的发展趋势，主要以数字化、网络化、智能化为基础，跨越时空限制，形成没有“围墙”的开放的教育形式，让社区居民全面广泛地参与进来。一方面，要充分利用各类丰富的网络资源，将各局域网车接互通、整合、共享，采用线上线下互动学习的方式，使居民不仅能在网络教室内学习，还能在家中适时学习。另一方面，要坚持统筹规划、积极推进、共建共享、注重实效的原则，为居民提供贴近生活、开放实用的数字化学习内容，含文献、课程、视频等。此外，及时上传本社区教育活动中形成的经验、出现的先进典型人物事迹、开发的优秀教育项目或课程，实现网上适时传播和远程共享。

综上所述，终身教育的落实与学习型社会的建设，均有赖于社区教育广泛、深入、持续、有效地开展。社区教育管理模式的探索和构建，是一项长期而又复杂的系统工程，需要政府、各职能部门及全社会各方面力量的共同努力，需要借鉴学习国内外先进的研究成果，更需要总结反思自己的做法经验，在总结中反思，在反思中提升。

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